以“長牙齒（chǐ）”的硬措施保護耕地（dì）！最高檢、自然資源部（bù）聯合發布典（diǎn）型案例
最高人民檢（jiǎn）察院、自然資源部聯（lián）合發布土地執法查處領域違法建（jiàn）（構（gòu））築物沒收（shōu）處置行（háng）政非（fēi）訴執行監督典型案例
加強協作（zuò）配合（hé）
暢通違法建（構）築（zhù）物（wù）處置“出口”
日前，最高人民檢（jiǎn）察院、自然資源部（bù）聯合發布土地執法查處領域違法建（jiàn）（構）築物沒收（shōu）處置行政非訴執行監督（dū）典型案例（lì），以（yǐ）進一步（bù）加強協作（zuò）配合（hé），推動解決違法建築物處置難。
據介紹，檢察（chá）機關（guān）在履職（zhí）中發（fā）現，土地執（zhí）法查處領（lǐng）域目前仍麵（miàn）臨違法建築物處置“出口”不暢難題。實踐中，因涉（shè）及當事（shì）人切（qiē）身利益，導致違法建築（zhù）物沒收難、移交難（nán）、處置難，有的甚至仍由違法行為（wéi）人繼續占用（yòng）、使用和收益。
有關（guān）部門負責（zé）人強調，需進一步強（qiáng）化主體（tǐ）責任，明（míng）確（què）和規範（fàn）接收與（yǔ）處（chù）置程序（xù），在做好（hǎo）是（shì）否符合有關（guān）規定（dìng）和（hé）具（jù）有（yǒu）可利用價值等評估的基礎上，對不符（fú）合條件的及時（shí）實施拆除，不宜拆除（chú）的依法予以沒收，對符（fú）合條（tiáo）件（jiàn）的，有關部門按（àn）職責（zé）、分工分類進行處置，確保職權到位、責任到位（wèi）、執法到位。
為深入貫徹（chè）黨的（de）二十屆（jiè）三中全（quán）會精神，以“長牙齒”的硬措施保護耕（gēng）地，最高檢（jiǎn）、自然資源（yuán）部在（zài）2023年聯合發布土（tǔ）地執法查處領域行政非訴執行監督典型案例（lì）的（de）基礎上，再次選編4件土地執（zhí）法查處領域違（wéi）法建（構）築物（wù）沒收處置行（háng）政非訴執行監督典型案例，進一（yī）步推（tuī）動行政檢察與自然（rán）資源行政執法銜接工作機製落地（dì）見效。
4件典型案例分別是：四川省某農業發展有限公司非法占地行政非訴執行檢察（chá）監督案，廣西某市某區某（mǒu）投資公司非法占地行政非訴（sù）執（zhí）行檢察（chá）監督案，河北省（shěng）某（mǒu）市自然資（zī）源和規劃局某（mǒu）分局申請強（qiáng）製（zhì）執行（háng）張（zhāng）某退還土地、沒收違法（fǎ）建築物行政非訴執行檢察監督案，黑龍（lóng）江省某市某縣非法占地行政非訴執行（háng）檢察監督案（àn）。
據了解，2022年3月，最高檢、自然資源（yuán）部聯合印發《關於建立行政檢察與（yǔ）自然資源行（háng）政執法（fǎ）銜接工作機製的意見》，共同（tóng）推（tuī）進土地執法查處領域協作配合。下一步，兩部門將（jiāng）持（chí）續推（tuī）動建立健全線索移送、信息共享、案情通報等常態化聯絡機製，完善製度建設和頂層設計，共同推動土地違（wéi）法（fǎ）問題更好解（jiě）決（jué），切實守住耕地紅線（xiàn）和糧食安（ān）全。
最高人民檢（jiǎn）察院 自然資源部
聯合（hé）發布土地執法查處領（lǐng）域違（wéi）法
建（構（gòu））築物沒收處置行政非（fēi）訴執行
監督典型案例的通知
各省（shěng）、自治區、直轄市人民（mín）檢察院、自然（rán）資源主管部門，新疆生產建設兵（bīng）團人民檢察院、自（zì）然資源（yuán）局（jú）：
2022年3月，最高人民檢察（chá）院、自然資源部聯合印發（fā）《關（guān）於（yú）建（jiàn）立行政檢察與自然資源（yuán）行政（zhèng）執法銜接工（gōng）作機製（zhì）的意見》以來，全國檢（jiǎn）察（chá）機關和自然資源主管機關深入（rù）貫徹習近平生（shēng）態（tài）文明思想、習近平法治思想（xiǎng），認真（zhēn）落實黨的二（èr）十大部署，共（gòng）同加強和（hé）推（tuī）進（jìn）土（tǔ）地執法（fǎ）查處領域協作配合，有力維護（hù）了（le）國家（jiā）糧食安全（quán）。
為堅決落實黨中央重大決策（cè）部署，以“長牙齒”的硬措施（shī）保護耕地，進一步加強土地執法（fǎ）查處領域行政檢察（chá）與（yǔ）行政執法（fǎ）銜接工作，充分（fèn）發揮典型案例（lì）示範、引領和指導（dǎo）作用，最高人民（mín）檢察院、自然（rán）資源部共同選編了四（sì）件土（tǔ）地執法查處領域違法建（jiàn）（構）築物沒收處置行政非訴執行監督典型案例，現印發你們，供參考借鑒（jiàn）。各級人民（mín）檢（jiǎn）察院和自（zì）然資源主（zhǔ）管部門要（yào）認真組織學（xué）習，加強對（duì）典型案例的培訓和宣（xuān）傳，推動行政檢察與自然資源行政執法銜（xián）接工作機製（zhì）落地見效（xiào），切實（shí）守牢耕地保護紅線。
最高人民檢察院 自然資源部
2024年7月（yuè）2日
案例一
四川省某農業發展有限（xiàn）公司（sī）
非法占地行（háng）政非訴（sù）執行檢察監督案
【關鍵詞】
行政非訴執行監督（dū） 非法占地（dì） 沒收違法（fǎ）建（構）築（zhù）物 紙（zhǐ）麵沒收 規範（fàn）處（chù）置（zhì）
【基本（běn）案情】
2019年，四川省某市規劃和自然資（zī）源局（以下簡稱市自然資源（yuán）局）調查發現，某農業發展有限公司（以下簡稱某農業公司）未（wèi）取（qǔ）得相關用地（dì）審批手續，擅自占用某市某鎮某村86.23畝土地（dì），修建餐飲服務和戶外（wài）拓展場地。依據《四川省人民政府辦公廳關於開展綜合行政執（zhí）法體製改革試點工作的指導意見》《某市機構改革方案》，某市成立綜合行政執法（fǎ）局，集中行使自然資源等多個部門的行（háng）政處（chù）罰權。2019年9月，某市綜（zōng）合（hé）行政執法局（以下簡稱市綜合執法局）作出行政處罰決定（dìng）：1. 責（zé）令某（mǒu）農業（yè）公（gōng）司退還非法占用的（de）土地86.23畝；2. 沒收符合土地（dì）利用總體（tǐ）規劃的86.23畝土地上新（xīn）建的建築物和其他設施；3. 按非法占（zhàn）地每平（píng）方米15元的標準處（chù）罰款共計862300.5元。某農業公（gōng）司收到行政處罰決定書後，未主動履行行政處（chù）罰（fá）決定，也未申請行政複議或提起行政訴訟。2020年4月，市（shì）綜合執法局（jú）經催告後，向（xiàng）某市法院申請強製執行罰款和（hé）加處罰款共計（jì）1724601元，市法（fǎ）院裁（cái）定準予執（zhí）行（háng）。2020年9月，市法院執行某農業公司12371.75元後，因該公司無其他（tā）可供執（zhí）行的財（cái）產，裁定終結本次執行。對（duì）責令某農業公司退還土（tǔ）地及（jí）沒收違法建築物和其他設（shè）施的行政處罰（fá）決定，市綜合執法（fǎ）局未申請市法院強製執行。
【檢察（chá）監督與行政機關履職情（qíng）況】
案（àn）件來源。2021年6月，某（mǒu）市檢（jiǎn）察院（yuàn）在開展土地執法查（chá）處領域行政非訴執行監督專項活動中，查閱了市法院（yuàn）行政非訴執行案卷以及市綜合（hé）執法局（jú）行政處（chù）罰案件台賬（zhàng），發現本案（àn）線（xiàn）索，遂依職權啟動監督程序。
調查核實。市檢察院調閱（yuè）市法（fǎ）院（yuàn）、自然（rán）資源局、綜合執法局（jú）案件卷宗，對非法占地現場進（jìn）行調（diào）查核實，詢問某農（nóng）業公司負責人、村民小組負責人及其他相（xiàng）關人員。查（chá）明：某農（nóng）業公司與（yǔ）某市（shì）某（mǒu）鎮某村簽訂集體所（suǒ）有土地租賃協議，租賃村集（jí）體（tǐ）土地（dì）修建訓（xùn）練（liàn）基地對外經營，但沒有辦理相關用地審批手續。某農業公司非（fēi）法（fǎ）占（zhàn）用的土地符合土地利（lì）用總體規（guī）劃，根據《中華人民共和國土地管理法（fǎ）》規定，非法占用土地上新建的建（jiàn）築物和其他設（shè）施應當沒收。市綜合執（zhí）法局作出行政處罰決定後，某農業（yè）公司經營困難，無力繳納罰（fá）款，應（yīng）當沒（méi）收（shōu）的違法（fǎ）建築（zhù）物和其他（tā）設施仍由該公司占有和使用。因相（xiàng）關（guān）部門對（duì）違法建築物和其他設施沒收（shōu）處（chù）罰後是否需要申請強製執行，沒（méi）收（shōu）後的處置主體、處置程序（xù）不明確等，市綜合執法局多次與市財政局（市國資金融局）等部門溝通，但未能達成共識，導致沒收違法建築物和其（qí）他設（shè）施未能得到（dào）實際執行。
監督意見（jiàn）。市檢察（chá）院經審查認為，根據《中華人（rén）民共和國行（háng）政處罰法》《中華人民共和國行（háng）政強製法》《自然資源（yuán）行政處罰（fá）辦法（fǎ）》等（děng）法律、規章的規定，市綜合執法局（jú）應（yīng）當申請人民法院（yuàn）強製執行沒收違法（fǎ）建築物和（hé）其他（tā）設施（shī）、責令退還非法（fǎ）占用的土地。市綜合執法（fǎ）局沒有申請執行，確有不當。市檢察院向市綜合執法局製發檢（jiǎn）察（chá）建議，建議嚴（yán）格履行土地執法查處法定職責（zé），確（què）保行（háng）政處罰決定悉（xī）數（shù）執行，切實保護珍貴的土地資（zī）源。
監（jiān）督結果。市綜合執法局收到（dào）檢察建議（yì）後（hòu），積（jī）極（jí）與市（shì）財政局（jú）（市國資金融局（jú））溝通，並向市政府（fǔ）專題匯報。經市政（zhèng）府專門工作會議研究，市綜（zōng）合（hé）執法局（jú）將沒收的違法（fǎ）建（jiàn）築物和其他設施統一交由屬地鎮政府（fǔ），按國有資產予（yǔ）以處置，案涉其餘土地退回村集體。
長效治理。為推（tuī）動解決違法建築物和其（qí）他（tā）設施沒（méi）收處置問題，市檢察院（yuàn）開展（zhǎn）類（lèi）案監督，梳理（lǐ）市綜合執法（fǎ）局移交（jiāo）的案件台賬（zhàng），還（hái）發現某環保（bǎo）科技有限公司等（děng）20餘家（jiā）單位（wèi）和個人非法（fǎ）占地（dì）修建（jiàn）廠房、住宅，市（shì）綜合執法局作（zuò）出的（de）沒收違法建（jiàn）築（zhù）物和其他設施的（de）行政處罰決定未實際執行。市檢察院依（yī）據《人民（mín）檢察院檢（jiǎn）察建議工作規定》第十（shí）一條（tiáo）之（zhī）規定，依法（fǎ）能動履職，組織市綜合執法、自（zì）然（rán）資源（yuán）、財政、法院等部（bù）門召開聯席會，共同會（huì）商研判。市檢察（chá）院認真分析違法建築物和其他設施沒收執行中存在（zài）的（de）問（wèn）題、原因，從（cóng）明確接收主體、強製執行（háng）主體、移交主體、後續處置主體職責及（jí）權限等（děng）方麵向市（shì）委（wěi）專題報告，並提出具體的（de）對策（cè）建（jiàn）議。市委主要領導對專題報（bào）告高度重視，責成（chéng）相關部門製定（dìng）整改方案。2021年9月，市（shì）政府召集市（shì）綜合執（zhí）法、自然資（zī）源、財（cái）政等部門（mén）共同研（yán）究，以會議紀要形式明確，市綜合執（zhí）法局作出沒收違法建築物（wù）和其他（tā）設施的行政處罰決定後，違（wéi）法（fǎ）行（háng）為（wéi）人不（bú）主（zhǔ）動履行的，依（yī）法申請（qǐng）人民（mín）法院強（qiáng）製執（zhí）行（háng），並交由違法建築物屬（shǔ）地鎮政府、街道辦事處或市財政局（市國資金融局（jú））等單位按（àn）國有資產（chǎn）予以（yǐ）處置。
【典型意義】
行（háng）政處（chù）罰決定作出後，行政（zhèng）機（jī）關對（duì）多（duō）項處罰內容選擇性申請人民法院強製執（zhí）行，應沒收的違法建築物和其他設施仍由違（wéi）法行為人占有和使用，沒有實（shí）際執行到位（wèi），存在（zài）“紙麵沒收”現象。一（yī）是此類案件強製執行（háng）難，行政機關未主動申（shēn）請人民法院強（qiáng）製執行（háng）；二是自（zì）然資源部《自（zì）然資源行政處罰辦（bàn）法》（自然資源部令第6號）和財政（zhèng）部《罰沒財（cái）物管理（lǐ）辦法》（財（cái）稅〔2020〕54號）對罰沒違法建築物和其（qí）他設施的處（chù）置主體規（guī）定不一致，執行中存在分歧；三是行政主管部門接收違（wéi）法建築物和其他設施後的利用、處置，涉及（jí）自然資源、規（guī）劃（huá）、消（xiāo）防等多部門和多環節（jiē），缺乏規（guī）範的處置流程。檢察機（jī）關針對個案辦理（lǐ）中發現的（de）普遍性問（wèn）題，開展（zhǎn）類案監督。為（wéi）凝聚共識形成合力（lì），檢察機關牽頭（tóu）相關部門召開聯席會，並對監督中發現的共性問題進行深入分析，提出對策建議，形成專題報告呈報市（shì）委，推動市政府專題研（yán）究非法占地（dì）修建的建築物和其他設（shè）施（shī）沒收處置程序，為本市同類案件的規（guī）範處置提供樣（yàng）本，以精準監督助推依法（fǎ）行政，以能（néng）動履職（zhí）促進社（shè）會治理。
案例二
廣西某市某區某投資公司
非法占地行政非訴執行檢察監督案
【關（guān）鍵詞】
行政非訴執行監督 沒收違法建（構（gòu））築物 檢察（chá）建議 長效治理
【基本（běn）案情】
2012年，根據（jù）廣西（xī）壯族自治區人民政府（fǔ）關於同意調整某市城市管理（lǐ）綜合行政執法（fǎ）範圍的批複（fù），某市政府發布《關於調整（zhěng）城市管理綜合行政（zhèng）執法機關行政處（chù）罰權範圍的通知》，將對城市規劃區內未（wèi）依法取（qǔ）得用地審批手（shǒu）續（xù）非法占（zhàn）用土地的行政處罰權（quán）納入城（chéng）市管理綜合（hé）行（háng）政執法範圍（wéi），由某（mǒu）市和城區兩級城市（shì）管（guǎn）理綜（zōng）合行政執法局行使。2016年（nián）9月起（qǐ），某投資公司未經（jīng）批準擅自占用（yòng）該（gāi）市（shì）某區某路延長線西（xī）側的2512.87平方米農用地用（yòng）於建設（shè）臨時停車場。2017年6月，某區（qū）城市管理綜（zōng）合（hé）行政執法（fǎ）局（以下簡（jiǎn）稱區（qū）綜（zōng）合執法局）對某投資公（gōng）司作出行政處罰決定：1. 責令（lìng）退還非（fēi）法占用的2512.87平方（fāng）米土地；2. 沒（méi）收（shōu）在非法占用的土地（dì）上新建的建築物和其他設施（shī）；3. 並處罰款37693.05元。該處罰決（jué）定於同（tóng）月送達後，某（mǒu）投資（zī）公司僅（jǐn）履行了繳納罰款的義務，對行政處罰決定（dìng）書（shū）的其他處罰（fá）內容，既沒有主動履行，又沒有在法定期限內（nèi）申請行政複議或者提（tí）起（qǐ）行政訴訟（sòng）。2018年1月，區綜合執（zhí）法局對某投資公司進行催告（gào），但（dàn）該公（gōng）司（sī）仍不履行義（yì）務。3月，區綜（zōng）合執法局向區法院（yuàn）申請（qǐng）強製執行。4月，區（qū）法院作出裁定，對區綜合執（zhí）法局作出的“責（zé）令退還非法占用的2512.87平方（fāng）米土地”“沒收在非法占用的土地（dì）上新建的建築（zhù）物和其（qí）他設施”等處（chù）罰決定準予強製執行，由（yóu）區政府（fǔ）組（zǔ）織實施，但區政府未及時組織對涉案違法（fǎ）建（jiàn）築物（wù）和其（qí）他設施的沒收。
【檢察（chá）監（jiān）督與（yǔ）行政機關履（lǚ）職情況】
案件來源。2022年8月，某區檢（jiǎn）察院在開展土地（dì）執法查處（chù）領（lǐng）域行政非訴執行監督（dū）專項活動中發現該案（àn）線索，依職權啟（qǐ）動監（jiān）督程序。
調查核實。區檢察院通過調（diào）閱（yuè）卷（juàn）宗、詢問相關人員、實（shí）地勘查發現，區法院（yuàn）作（zuò）出準予強製執行的（de）裁定後，將（jiāng）裁（cái）定書送達區綜合執法局，未（wèi）送達區政府。區綜（zōng）合執法局收到裁（cái）定後向區政（zhèng）府報告，區政府指（zhǐ）令區（qū）綜合執法（fǎ）局組（zǔ）織實施沒收工（gōng）作（zuò），但區綜合（hé）執法局一直（zhí）未（wèi）移交（jiāo）同級財政部門處（chù）理或擬定處置（zhì）方案報同（tóng）級人民政府，導致該案一直處於“裁而不（bú）執”的狀態。經進一（yī）步調查發現，近年來區法院裁定由（yóu）區政府（fǔ）組織實施沒收違（wéi）法建（構）築物的非法占地案件，均經區政府（fǔ）指令，由區綜合（hé）執法局組織實施沒收。區檢察院（yuàn）依（yī）托與區綜合執法局、自然資（zī）源局建立的（de）土地執法查處（chù）工（gōng）作（zuò）銜接機製（zhì），獲取2021年以來的行政非（fēi）訴執行案件數據和已執行數據，全麵篩查發現，另（lìng）有陳某非法（fǎ）占地案等四起案件也存（cún）在法（fǎ）院作出準予強製執行裁（cái）定後未及時辦理（lǐ）移（yí）交手續或擬製（zhì）處置方（fāng）案的情（qíng）況，被非法占用的農（nóng）用地達27125.7平方米（約41畝），遂決定依職（zhí）權監督。
監督意見。區檢察院認（rèn）為，區綜合執法局負責組（zǔ）織實施沒收，但未（wèi）及時辦理違法建築物和其他設施的移交處置手續（xù），消除其違法狀（zhuàng）態，確有不當。2022年9月（yuè），區（qū）檢察（chá）院向區綜合執法局發出檢（jiǎn）察（chá）建議，建議其及時組織實（shí）施沒收，妥善處置沒收（shōu）的違法建（jiàn）築物和其他設施。
監督結果。區綜合執法（fǎ）局收到（dào）檢察建議後，高度重視，安排人員（yuán）分析梳理某投資公司非法（fǎ）占地（dì）案等五起案件的（de）違（wéi）法建（jiàn）築物和其他設（shè）施的具體情況，進行現場複核，勸說違法行為人搬離，同時擬（nǐ）定處置方案報區政府（fǔ）審（shěn）定，推（tuī）進（jìn）沒收工作。目前，經區政府同意，區（qū）綜合執法局已（yǐ）對（duì）某投（tóu）資公司非法占地案、陳某非（fēi）法占地案的涉案建築物和其他設施進行處置（zhì）。
長效治理。區檢察院與區綜合執法局召開座談會（huì），對（duì）土地執法查處領域行政非訴執行案件沒收工（gōng）作存在的（de）困難和問題進行調研，了解到區綜合（hé）執法局（jú）曾將部分案件的違法建築物和其（qí）他設施移交區（qū）財（cái）政（zhèng）部門處置，但被區財政部門（mén）以（yǐ）不具備可操作性為由（yóu）退回，此後未再移交。沒收執（zhí）行程序尚無操作（zuò）性規定（dìng），是該（gāi）局未能及時移交違法建（jiàn）築物和其他（tā）設施的主要原因。調（diào）研還（hái）發（fā）現，區法院辦理的（de）“裁執分離”案件普遍存在未將準予（yǔ）強製執行裁定書送達區政府的（de）問（wèn）題（tí）。為此（cǐ），區檢察（chá）院就該案的處理及調（diào）研（yán）情況向某市檢察院匯報（bào），積極推動區綜合執法局根（gēn）據本地工作實際製定《關（guān）於處置違法用地（dì）上建築（zhù）物的內部工作規程（chéng）》，規定對沒收違法建築物和其他設施予以“拆除”和“保（bǎo）留（liú）”的具體情形，明確轄（xiá）區（qū）違法用地案件中沒收（shōu）建（jiàn）築物和（hé）其他設施的移交（jiāo）、處（chù）置工作流（liú）程。同時，區檢察（chá）院（yuàn）向（xiàng）區法院製發檢（jiǎn）察（chá）建議（yì），督促該院改進（jìn）“裁執分離”案件的送達工（gōng）作（zuò），將準（zhǔn）予（yǔ）強製執行裁定書送達執行機關，確保執行機關及時掌握執行依據、執行內容，提升執行效率。
【典型意義】
十分珍（zhēn）惜（xī）、合理利（lì）用土地和（hé）切實保護耕地是我國的基本國策。我國（guó）一直堅持（chí）最嚴格（gé）的節約用地製度，但土地執法查處領域存在沒收的違法建築（zhù）物和其他設施不及（jí）時移交、處置的問題（tí），導致土（tǔ）地資源浪費。檢察機關能動履職，對法院裁定準予（yǔ）強製執行後（hòu），負責組織實施的行政機關不及時移交、處置沒收的違法建（jiàn）築物（wù）和其（qí）他設施的行為，依法予以監督（dū），督促（cù）行政機（jī）關積極履行主體（tǐ）責任，采取有效措施進行處置。同時，檢察（chá）機關以個案為切入點，深（shēn）入挖掘行（háng）政非訴執行（háng）案件中（zhōng）源（yuán）頭性、普（pǔ）遍性問題，通（tōng）過製發檢察建議，督促審（shěn）判機關改（gǎi）進工作，助推行政機關提升執行效（xiào）率，並聚焦（jiāo）沒收違法建（jiàn）築物和其他（tā）設施的移（yí）交（jiāo）和處置尚無具（jù）體規定（dìng）的問題，積（jī）極研（yán）判、充分溝通（tōng），集各方力量推動行政（zhèng）機關（guān）健全工作製度，規範（fàn）工作程（chéng）序（xù），為當地今後正（zhèng）確組織實施同類案（àn）件的（de）沒收工作提（tí）供製度（dù）保障，有效維護執法權威，保（bǎo）護國家土地資源。
案例（lì）三
河北省某市自然資源和規劃（huá）局（jú）某分局
申請強製執行張某退還土地、沒收
違法（fǎ）建築物行（háng）政非訴執行檢察監督案
【關鍵（jiàn）詞】
行政非（fēi）訴（sù）執行監督 違法占（zhàn）地（dì） 沒收程序 受理審查
【基（jī）本案情】
河北省某市某區張某未經批（pī）準，違法占用某鄉某村集體土（tǔ）地1051.75平方米（合（hé）1.58畝）建房。2020年9月，某市（shì）自然（rán）資源和（hé）規劃局某分局（以下（xià）簡稱區自（zì）然（rán）資源局）對張（zhāng）某作出（chū）行（háng）政（zhèng）處罰決定：1. 責令退還土地；2. 沒收地上建築物和其他設施；3. 罰款10567.5元。張某既不履行處（chù）罰決定又（yòu）未申請行（háng）政複議（yì）或者提起（qǐ）行政訴訟，區自然（rán）資源局催告無（wú）效後向區法院申請強製執行。區（qū）法院（yuàn）受理後作出裁定，準予執（zhí）行處罰決定書中的退還土地和（hé）罰款（kuǎn），其中退還土地由區自然資源局報請區政府組（zǔ）織實施（shī），罰（fá）款由（yóu）區（qū）法院執行局執行；但對沒收處罰不予（yǔ）受（shòu）理，理由是根據（jù）《自然資源行政處罰辦法》（2020年（nián）修正）第（dì）三十（shí）五條規定（dìng），沒收處罰由（yóu）自然資源部門直接移交財政部門，無需經過（guò）人民法（fǎ）院審（shěn）查。
區自（zì）然資源局對區法院的裁定有異議，認為本（běn）部（bù）門（mén）無強製執行權（quán），沒收處罰若不經（jīng）過人民法院的受理和（hé）審查，本部門無權對違法（fǎ）建築物強製（zhì）沒收（shōu）。關於沒收的法律規定不細致（zhì）、部門銜接不順暢，區（qū）財政局（jú）對接收（shōu）存在畏難情緒，區自然資源局自身也無力、無權獨自移交違法建築。沒收處罰如不能（néng）執（zhí）行，退（tuì）還土地處罰也（yě）無（wú）法執行，故一直未對涉案違法建築物予以處置，導（dǎo）致該宗土地仍由違法行為人違（wéi）法占（zhàn）用（yòng）。
【檢察監（jiān）督與（yǔ）行（háng）政機（jī）關履職情況】
案件來源（yuán）。2021年（nián）5月，某市某區檢察（chá）院在開展土（tǔ）地執法（fǎ）查處領域行政非訴執行監督專（zhuān）項活（huó）動中，與區自然（rán）資源局召開聯席會，建（jiàn）立土地執法行政檢察與行政執（zhí）法工作銜接機製。區自然資（zī）源局主（zhǔ）動向檢察機關移送該案線索，區檢察院決定依（yī）職權啟（qǐ）動監督程序（xù）。
監督意（yì）見。檢察（chá）機關審查認為，人民（mín）法院（yuàn）對行（háng）政機關作出的（de）行政處罰（fá）非訴執行（háng）申請（qǐng）予以受理並（bìng）審查是強製執行的（de）第一步，沒收違法建築物（wù）和其他設施的（de）處罰決定也不例外（wài）。《自然資源行（háng）政處罰（fá）辦（bàn）法》（2020年修正（zhèng））第三十五條的規定應（yīng）僅限於違法行為人自願履行、主動（dòng）上繳違法建（構（gòu））築物情形，此時自（zì）然資源（yuán）部門（mén）可從違法行為人手中獲取（qǔ）鑰匙、建築物相關文件等，實現（xiàn）對建（構）築物的和平、合法控製。若（ruò）經多方溝通、釋（shì）法說理、催（cuī）告等，違法行為人不（bú）同意履行，自然（rán）資源（yuán）部門還應當按《中（zhōng）華人民共（gòng）和（hé）國行政強製法》第五（wǔ）十三條規（guī）定申請（qǐng）人民法（fǎ）院強製執行，人民法院作出準予強製執行裁定後才能進行下一步沒收（shōu）移交工作。2020年（nián）9月，該市中級法院、市自（zì）然資源和規劃局印發的（de）《強化（huà）“府院（yuàn）聯（lián）動”推進“裁執分離”切（qiē）實整治違法用（yòng）地、違法建設（shè）行為的（de）實施（shī）意見》規（guī）定：“對涉及自然資（zī）源（yuán）行政處罰類非訴執（zhí）行案件（jiàn），積極推進由縣（市、區）人民法院負責合法（fǎ）性審查、縣（市、區）人民政府（fǔ）負責組織實施的‘裁執分離’工（gōng）作模（mó）式；對沒收、限（xiàn）期拆（chāi）除違法建築（zhù）物和其他（tā）設施（shī）等行政處（chù）罰決定，人民法（fǎ）院裁定準予（yǔ）強製執行的，由（yóu）縣（市、區）人（rén）民（mín）政府（fǔ）組織實（shí）施（shī）或接收及後續管理工作（zuò）。”該規（guī）定明確（què），對（duì）於沒收處罰的強製執行與退還土地、拆（chāi）除違法建築一（yī）樣，實施“裁執分離”模式，且必須先（xiān）由人民（mín）法院（yuàn）“裁（cái）”，才能由政府部門“執（zhí）”，裁是執的前提；若無人（rén）民法院針對處罰決定合法與（yǔ）否的“裁（cái）”，行政機關則缺（quē）乏“執”的基（jī）礎（chǔ）與（yǔ）底（dǐ）氣（qì）。該案中的沒（méi）收（shōu）處罰（fá），區自然資源局（jú）在（zài）行為（wéi）人（rén）不配合（hé）的情況（kuàng）下申請區法院強製（zhì）執行（háng）合（hé）法合理，而區（qū）法院不予受理、審查，不符合法（fǎ）律規定。同（tóng）時查明（míng），類似案（àn）件還有四件，區法（fǎ）院（yuàn）均裁定不予受理。
監督結果。2022年5月，區檢察院向區法（fǎ）院提出檢察建議（yì），建（jiàn）議（yì）對沒收處罰非（fēi）訴執行申請不予（yǔ）受理（lǐ）的違法行為予以糾正，並以此為鑒，完善（shàn）合法性審查程序，避免此類錯（cuò）誤再次（cì）發（fā）生。區法院高度重視，經審委會專題討論（lùn）研（yán）究，采納檢察建（jiàn）議並重新作出裁定，確定（dìng）退還土地和沒收地（dì）上違法建（jiàn）（構）築物（wù）由區自然（rán）資源局報請區政（zhèng）府組織實施。
長效治（zhì）理。為確保沒收處（chù）罰執（zhí）行到位，經區政府（fǔ）決定，區檢察（chá）院、法院、自然資源局、財政局以及違法建（jiàn）築（zhù）物所在地鄉政府多次座談研究，最終確定將（jiāng）涉案違法建（jiàn）築物交（jiāo）由屬地鄉政府接（jiē）管（guǎn）。法檢幹警和行政執法人員多次對張某麵對麵釋（shì）法說理，促使張（zhāng）某消除抵觸情緒，主動（dòng）退還土（tǔ）地、上繳違（wéi）法（fǎ）建（jiàn）築物使用（yòng）權。區自然資源局、財政（zhèng）局及（jí）時總結該案經驗，以區政府名義起草（cǎo）了做好違（wéi）法建（jiàn）（構）築物罰（fá）沒執行和處置（zhì）工作的（de）實施意見，對全區非法占地（dì）違法建（jiàn）築（zhù）物和其他設施的罰沒程序予以細（xì）化，明（míng）確了文書送達、移交手續（xù）、登記造冊、評估（gū）分類、納入國有（yǒu）資產管理等執行步驟和責任單位，推動建立“法院裁定準予（yǔ）執行、政府組織實施、法院到（dào）場監（jiān）督”的違法（fǎ）建（構）築物處置機（jī）製，落實土地管理責任。
【典型（xíng）意（yì）義】
違（wéi）法用地（dì）上（shàng）的建築物和其他設施（shī）沒（méi）收執行難是土（tǔ）地執（zhí）法查處領域長期存在的（de）問題。檢察機關（guān）堅（jiān）持（chí）依法履（lǚ）職、能動履職，對（duì）土地非訴（sù）執行的受理審查、執行（háng）實施開展全鏈條監督，強化法律（lǜ）監督（dū）和協作（zuò）配合，共（gòng）同（tóng）破解土（tǔ）地執法查處難題。本案中，檢（jiǎn）察機關（guān）既督促法院糾正（zhèng）對沒收處罰不予受理和審查的（de）違法行為，理順土地執法裁執關係，為後續違法建（構（gòu））築物（wù）和其他（tā）設施（shī）移交處置工作的順利（lì）進行打下良好基礎，又協（xié）助行政（zhèng）機（jī）關落實沒收裁定，檢察權、審判權、行政權同向發力（lì），切實解決土地執法查處執行“最後一（yī）公裏（lǐ）”問題（tí），同時推動建章立製，促進（jìn）區域內違法建（jiàn）築（zhù）物和其他設施（shī）沒（méi）收工作規範化（huà），提升土地保護力度。
案例四
黑龍江省（shěng）某市某縣（xiàn）
非法占地行政非訴執行檢察（chá）監督案
【關鍵詞】
行政非訴執行監督 公共活（huó）動場所 和解協議
【基本案情】
2018年5月，黑龍江（jiāng）省某縣某鎮某村村民委員會未（wèi）取得（dé）用地審批手續，占用（yòng）有（yǒu）林（lín）地等農用地建（jiàn）設（shè）村（cūn）委會辦公室、文（wén）體中心、活動中心（xīn）廣（guǎng）場及（jí）場（chǎng）地硬化（huà）項目。同年8月，原某縣（xiàn）國土資源局發現後，對該村委會下達責令停止違（wéi）法（fǎ）行為通知書，並（bìng）根據《黑龍（lóng）江省國土資源（yuán）行政處罰自由裁量權基準》，對非法占用的4.04畝農用地，處以罰款13460.8元（yuán）。該（gāi）村委會在法定期限（xiàn）內未申請行政（zhèng）複議或者提（tí）起行政訴訟，經（jīng）縣自然資源（yuán）局依法催告後，仍未履行處（chù）罰（fá）決定書確定的義（yì）務。
2019年3月，縣自然資（zī）源局因（yīn）某（mǒu）村委會行政（zhèng）處罰一案向縣法院申請（qǐng）強製執行。縣法（fǎ）院審查認為，縣自然（rán）資源（yuán）局作出的（de）處罰決定認定事實清楚，適用法律法（fǎ）規正（zhèng）確，符合法定程（chéng）序（xù），裁定準予強（qiáng）製執行。2020年12月（yuè），縣自然資源局與該村委會雙方達成和解，同意長期履行，縣法院以暫未（wèi）發現被執（zhí）行人有可供執（zhí）行財產（chǎn），申請執行人亦未提（tí）供相關（guān）財產（chǎn）線索，雙方達成（chéng）和解（jiě）為由，裁（cái）定終結（jié）本（běn）次（cì）執行。
【檢察監督與行政機關履職情況（kuàng）】
案件來（lái）源。縣檢察院在開展土地執（zhí）法查處領域行政非訴（sù）執行監督專項（xiàng）活（huó）動中發（fā）現，縣法院（yuàn）未依（yī）法向縣自（zì）然資源（yuán）局送（sòng）達執行（háng）裁定書。縣檢察院依托（tuō）黑龍江省檢察（chá）院與（yǔ）省自然資源廳聯合出（chū）台的（de）《關於加強行政檢察與自然資源（yuán）行政（zhèng）執法銜接工（gōng）作的（de）意見（試（shì）行）》，與縣（xiàn）自然資源局進行溝（gōu）通，並開展調（diào）查核實。另發現，根據《中華人民共和國土（tǔ）地管理法》第七章（zhāng）關（guān）於（yú）“法律責任”的規定，不存在（zài）單（dān）獨處以罰（fá）款的情形，而本案僅（jǐn）對某（mǒu）村委（wěi）會處以罰款。經（jīng）全麵檢索中國裁判文（wén）書（shū）網上公布的土地執法領域（yù）行政裁（cái）判和執（zhí）行文書，對本案進行對比梳理後（hòu），發現在未辦理用地審批手（shǒu）續情況下，建設村委（wěi）會辦公場所（suǒ）的情況（kuàng）較多，且多以和解方式結案，和解協議未實際履行到位。縣（xiàn）檢察（chá）院依職（zhí）權受理該案。
調查核實。通（tōng）過（guò）調（diào）閱審（shěn）查縣法院執行案卷和（hé）縣自（zì）然資源局（jú）的（de）行政執法（fǎ）案卷；向原縣國土資源局人員了解本案行政處罰、申請強製執行（háng）以及未實際（jì）履行（háng）的原因；對涉案（àn）土（tǔ）地進行實（shí）地查看，了解涉案土地目前的（de）使用情況；與鎮政府進行（háng）座談，了解上級部門要求建設村委（wěi）會的相關政策；到涉（shè）案村委（wěi）會進行走訪，了解未執行和解協議的主要原因及存在的顧慮。縣檢察院發（fā）現：2018年5月，因村級組（zǔ）織辦公、活動場所老舊狹小（xiǎo），某村委（wěi）會按照上級要求（qiú）對（duì）辦公（gōng）場所進（jìn）行了重（chóng）新建設。辦公場所（suǒ）包括村委會辦公室、文體中心、活動中心等（děng）。項目（mù）一（yī）直沒（méi）有（yǒu）辦（bàn）理用地審批手續。由於某村委會沒有資金，原縣國土（tǔ）資源局在作出（chū）處（chù）罰、申請強製（zhì）執行後（hòu），與某村（cūn）委會達（dá）成了和解協議。在和解協議履行（háng）過程中，某村委（wěi）會認為，建設村委會辦公（gōng）場所係按照相關（guān）部（bù）門要（yào）求啟動，且繳（jiǎo）納罰（fá）款後（hòu）仍然不（bú）能解決非法占地的問題（tí），至（zhì）縣檢察（chá）院調查時仍未履行和解協議。縣自然資源（yuán）局認為，案涉土地仍為集體所有，但（dàn）地上建（構）築物（wù）屬於公用基礎設施，沒收後歸（guī）國（guó）家所有，不符合“房地一（yī）體”處置原則；案涉土地為集體所有，退還（hái）給集體無實際意義，保留使用的建（構）築物可作為村集（jí）體公共活動（dòng）場所，故僅對某村委（wěi）會的違法行為（wéi）作出罰款的行（háng）政處罰。
監督結果。經調查核實，縣檢察院認（rèn）為：縣自然資源局僅對某村委（wěi）會的違法行為（wéi）進行罰款，未（wèi）對消除建（構（gòu））築物違法狀態（tài）進行處理。縣自然（rán）資源局對此類問（wèn）題進行了全麵（miàn）清理，防（fáng）止（zhǐ）類似（sì）錯誤再次發生。縣檢察（chá）院對縣法院文書送達（dá）違法情（qíng）形製（zhì）發（fā）檢察建議，督促糾正。與某村委會（huì）、村民代表等（děng）各（gè）方開展座談交（jiāo）流，並對某村委會進行了釋（shì）法（fǎ）說理（lǐ），促使某村委（wěi）會消除抵觸（chù）情緒（xù），及時繳納（nà）了罰款，利用荒地補林（lín），實現占補平（píng）衡。縣檢察（chá）院與縣自然資源局開展同（tóng）堂（táng）培訓，重點（diǎn）學習土地執（zhí）法查（chá）處（chù）過（guò）程中（zhōng）法律適用、黑龍江省相關行（háng）政處罰自由裁量權基（jī）準、農用地上違法建（jiàn）（構（gòu））築（zhù）物處置（zhì）等相關（guān）規定（dìng），為（wéi）精準執法打下了良好基礎，召開（kāi）聯席會議共同商議（yì）如（rú）何破除土地違法案件查處中“沒（méi）收（shōu）難”“移交難（nán）”“處置難”等問題。縣檢察院與縣自然資源局聯合屬地鎮政府、縣財政局就案涉建（構）築物辦理用地（dì）審批手續後是否符合（hé）城鄉規劃、是（shì）否具（jù）有可利用（yòng）價值（zhí）進行（háng）研判（pàn）。經上述部門（mén）研究後認（rèn）為，案涉建（jiàn）（構）築物符合總體城鄉規劃，地上建（構）築（zhù）物屬於公用基（jī）礎設施，沒（méi）收後歸國家所有，但案（àn）涉土地仍為集體所有，不符合“房地（dì）一體”處（chù）置原則，案涉建（構（gòu））築物處（chù）置難題仍未解決。如（rú）能夠補辦規劃、建設手續，就能保留案涉建（jiàn）（構）築物繼續作為養老設施、村（cūn）集體（tǐ）公共活動（dòng）場所等公益（yì）用途。最終，協調相（xiàng）關部門為村（cūn）委會辦公場所辦理（lǐ）了規劃、行政審批手續。
【典型意義】
土（tǔ）地執法查（chá）處實（shí）踐（jiàn）中（zhōng），因沒（méi）收的（de）違（wéi）法建（構）築物涉（shè）及（jí）違法行為人切（qiē）身利（lì）益，存在阻力大、無合（hé）法產權難“變現”“房（fáng）地（dì）一體”違法部（bù）分無法分割等問題，導致（zhì）沒收的違法建（構）築物“移交（jiāo）難”“處（chù）置難”，加之沒收建（構）築物（wù）的處置法（fǎ）律（lǜ）製度（dù）不（bú）健全，導致處置（zhì）“出口（kǒu）”不暢（chàng）等問題。本案中，縣檢察院（yuàn）和縣自然資源（yuán）局通（tōng）過加強協作（zuò）配合，聯合相（xiàng）關（guān）部（bù）門對沒收建（構（gòu））築物是否符（fú）合城鄉規劃、是否具有可利用價值（zhí）等進行（háng）研（yán）判，對符合（hé）完善行政審（shěn）批手續條件，且（qiě）具有利用價值的（de）違法建（構）築物，協助（zhù）辦理規劃、用地等手續（xù），將（jiāng）保留使用的建（構）築物用作村（cūn）集體公共活動場所（suǒ）等（děng）公益（yì）用途（tú）。通過各部（bù）門的協（xié）調（diào）配合、擔當作為，解決處（chù）置難題，打通（tōng）土地（dì）執法查處“最（zuì）後一（yī）公裏”，探索形成了自然資源主管（guǎn）部門與檢察（chá）機關（guān）依法依（yī）規推（tuī）動（dòng）提（tí）升農村基礎設（shè）施和公共服務質（zhì）量、服務鄉村（cūn）振（zhèn）興（xìng）的好（hǎo）做法。
