為加強（qiáng）規劃許可（kě）和用地審批融合管理，推（tuī）進用途管製製（zhì）度改革，自（zì）然資源部近日印發《關於深化規劃（huá）用地“多審合一、多（duō）證（zhèng）合一”改革（gé）的通知（zhī）》（以下簡稱《通知》），明確以（yǐ）“多規合一（yī）”為（wéi）基礎（chǔ），以精簡審批環節、加強規範（fàn）管理、提升服務水平為重點，推動“多審合一、多證（zhèng）合一”，提高審批效能和監管服務水平。自然資源部國土空（kōng）間用途管製司、國土空間（jiān）規劃局、自（zì）然資源確權登記（jì）局、自然資源所（suǒ）有（yǒu）者權益司（sī）、國土測繪司相關負（fù）責（zé）人，針對（duì）新政的（de）出（chū）台背景（jǐng）、主要內（nèi）容、重要作用及其落地（dì）實施的保（bǎo）障政策等進行（háng）解讀。
推動規劃（huá）用地審批事項（xiàng）深度融合
2019年5月，《中共中央國（guó）務院關於建立國土空間（jiān）規劃體係並監督實施的若幹（gàn）意見（jiàn）》（以下簡稱《若幹意見》）要求，以“多規合（hé）一”為基礎，統籌規劃、建設（shè）、管理三大環節，推動“多審合一、多（duō）證（zhèng）合一”。為貫（guàn）徹（chè）落實中央重大（dà）戰略（luè）部署（shǔ），同年9月自然資源（yuán）部出台《關於以“多規合一”為基礎推進規劃（huá）用地“多審合一、多（duō）證（zhèng）合一”改（gǎi）革的通（tōng）知》（自然資規〔2019〕2號，以下簡稱（chēng）“2號文”），按照“一類（lèi）事項一（yī）個部門統籌，一個階（jiē）段同類事項合並（bìng）”的原則（zé），對城鄉規劃許可、建設用地審（shěn）批等用（yòng）途管製事項進（jìn）行改革，合（hé）並審（shěn）批、優化（huà）流程、簡化（huà）材（cái）料。各地反映，2號文推動了原有審批（pī）事項的“物（wù）理（lǐ）整（zhěng）合”，但目（mù）前規劃許可（kě）、用（yòng）地審（shěn）批還存在（zài）事項交叉（chā）重複（fù）、銜（xián）接不夠、效率不高和重土（tǔ）地輕空間、重（chóng）審批輕監管等問題。當前，《全國國土空間（jiān）規劃綱要（2021-2035年（nián））》（以下簡（jiǎn）稱《綱要（yào）》）已印（yìn）發實施，省級及以下國土空間規劃（huá）編製、審批（pī）加速推進（jìn），“多規合一”基礎（chǔ）不（bú）斷（duàn）鞏固，後端規劃實（shí）施的相關（guān）審批事項進一步優化（huà）簡（jiǎn）化具備了更好的條件。因此，需（xū）要在前期改革實踐的基礎（chǔ）上，繼續深（shēn）化（huà）規（guī）劃用地（dì）改革（gé），推動相關（guān）事（shì）項（xiàng）深度融合，進（jìn）一步（bù）提高審批效能和監管服（fú）務水平（píng）。《通知（zhī）》的（de）起草出於（yú）多方考量（liàng）：一是夯實（shí）規劃（huá）基礎，加快推進國土空間規劃編製、審批，為規劃許可（kě）、用（yòng）地審批提供（gòng）法定依據。二是精簡（jiǎn）審批環節，區分（fèn）不同情形，以（yǐ）合並、同步、豁（huō）免（miǎn）、承諾等方式，推動（dòng）規劃用地審批許（xǔ）可（kě）提質增效（xiào）。三是加強規範（fàn）管理，針對（duì）地方和行政相對人反映問題集中（zhōng）的（de）審查事項，明確（què）規範實施的具體要求。四是提升服（fú）務水平，推動（dòng）用途（tú）管製全周期數字化管理（lǐ），有（yǒu）序推進規劃許可（kě）電子證（zhèng）照應用，加強政府信息共享（xiǎng）。總體來看，《通知（zhī）》在原有政策基礎上，圍繞精簡、規範、服（fú）務提出了深（shēn）化改革（gé）的要求，相關政（zhèng）策舉（jǔ）措將進一步便民助企，有效降低行（háng）政相對人的辦（bàn）事成本，促進投資項目（mù）盡快落（luò）地建設（shè）。
夯（bèn）實國（guó）土空間規劃基礎
目前，地（dì）方各（gè）級（jí）國（guó）土空間總體規劃的編製工作基本完成，已啟動（dòng）審查報批工作。《通知》進一步強（qiáng）調地（dì）方要（yào）加快推進各級國土空間總（zǒng）體規劃編製審批，對於盡（jìn）快完（wán）善以（yǐ）規劃為基礎、以用途管製為（wéi）手段的國（guó）土（tǔ）空間開發保護製度具（jù）有推（tuī）動作（zuò）用。鑒於國土空間規（guī）劃改革前，下級規劃突（tū）破（pò）上級規（guī）劃、詳（xiáng）細規劃（huá）或專（zhuān）項規劃突破總（zǒng）體（tǐ）規劃的問題時有發（fā）生（shēng），“三區三線”劃定試點過（guò）程中，各項專（zhuān）項規劃（huá）空間需求過大、部（bù）分空間的規劃用途存在交叉重疊等（děng）問題較為突出（chū）的客觀現實，《通（tōng）知（zhī）》進一步落實《若幹（gàn）意見》《綱要》要求，規定下（xià）級規劃要服從上級規（guī）劃，總體規劃要（yào）統籌和綜合平衡各（gè）相關專項規劃（huá）的空間需求（qiú）。同時，考慮到各地資源稟賦、經濟社會（huì）發展階段（duàn）和功能（néng）定位的（de）差異性（xìng），也要求上級規劃應（yīng）給（gěi）下級規劃（huá）留有合理空間，除上級規劃明確的強製性（xìng）內容外（wài），地（dì）方（fāng）可（kě）結合實（shí）際因地製宜確定差異化規（guī）則，分類精準施策。這既是維（wéi）護國土空間規（guī）劃權威性（xìng）、嚴肅性的（de）必然要求，也是確保地方經濟社會發展中各類空間開發（fā）保護（hù）行（háng）為依法（fǎ）依規開展的現實需要。《通知》再次強調了相（xiàng）關要求，為（wéi）更（gèng）好實施“多審合（hé）一、多證合一”改革打下了空間基礎（chǔ）。3月，自然資源（yuán）部印發《關於加強（qiáng）國土空間詳細規劃工作（zuò）的通知（zhī）》（自然資發〔2023〕43號，以下簡（jiǎn）稱“43號文”），強（qiáng）調詳細規劃（huá）是（shì）實施國土空間用途管製和核發建設用地規（guī）劃許可證、建設工程（chéng）規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項（xiàng）目規（guī）劃許可，以及（jí）實（shí）施（shī）城鄉開發（fā）建設、整治更新、保護（hù）修複活動的法（fǎ）定依據。《通知》提（tí）出及時開展詳細規劃編製或修編與43號文進行了銜接，進一步強調了詳細規（guī）劃的法定作（zuò）用（yòng）。
精簡規（guī）劃用地審批環節
《通（tōng）知》提出（chū），整合（hé）現行（háng）的規（guī）劃（huá）選址論證、耕地踏（tà）勘論證、永久基本農（nóng）田占用補劃論證、生態保護紅線不可避讓論證、節（jiē）地評價等事項為規（guī）劃選（xuǎn）址（zhǐ）綜合論證，是與《關於（yú）加強用地（dì）審（shěn）批（pī）前期工作積極推（tuī）進基礎設施（shī）項目建設的（de）通（tōng）知》的充（chōng）分（fèn）銜接。可行（háng）性研究階（jiē）段，統（tǒng）籌規（guī）劃選址、耕地（dì）和永久基本農田保護、節約（yuē）集約用地等要求，在滿（mǎn）足（zú）功（gōng）能需求、技術安全和合理（lǐ）投資（zī）的（de）前提下，多（duō）項論證合並辦理，編製節約集約用地論證分（fèn）析專章，有助（zhù）於促進（jìn）建設項目不占（zhàn）或少占耕地（dì），合（hé）理（lǐ）避（bì）讓永久（jiǔ）基本農（nóng）田、生態保（bǎo）護紅線（xiàn），提升項目節約（yuē）集約用地（dì）水（shuǐ）平，提高審批質量和效率。項（xiàng）目建設（shè）單位在申請建設項目用地預審與選址（zhǐ）意（yì）見書時，隻需（xū）提交節（jiē）約集（jí）約用地論（lùn）證分析專章，不再單（dān）獨編製相關（guān）技術報告。《通知》鼓勵同步核發建（jiàn）設用（yòng）地規劃許可證和建設工程規劃許可證，因市政基（jī）礎（chǔ）設施（shī）和標準廠房建設項目具有通用性、配套性、標準化等（děng）特點，《通知》鼓（gǔ）勵這（zhè）兩類項目將建設工程設計方案（àn）編製、審查前移，實施“帶方案供應”，將土地供應與（yǔ）規劃（huá）許可兩（liǎng）階段變串（chuàn）聯為並（bìng）聯，在（zài）完成供地的同（tóng）時建設單位即可取得（dé）建設用地規劃許可證、建設工（gōng）程規（guī）劃許可證，降低企業（yè）時間成本，促進項目盡快落地實施。其中，市政基礎（chǔ）設施建設（shè）項目用地（dì）大多符（fú）合以（yǐ）劃撥方式配置的要求，其建（jiàn）設單位在申請用地時可一並提出建設工（gōng）程（chéng）設計（jì）方（fāng）案，方案經審查同意（yì）後納入供地（dì）方案；市、縣人民政府（fǔ）出讓標（biāo）準廠房建設項目用地時，可由政府產業主（zhǔ）管部門、產業（yè）園區等組織編製（zhì）標準廠房建設工程（chéng）設計方案，經自（zì）然（rán）資源主（zhǔ）管部門審核後納入供地方案，在出（chū）讓公告和出（chū）讓（ràng）文件中應予以公開，建設工程（chéng）設（shè）計方案（àn）和相（xiàng）關出（chū）讓條件不得違反市場（chǎng）公（gōng）平競（jìng）爭原則。《通知》同時鼓勵地方探索同步發放（fàng）不動產權證書，依法依規實行“交地即交證（zhèng）”，即不動產登記機構（gòu）提前介入、主動（dòng）服務，采取優化流（liú）程、信（xìn）息共享、並聯辦理等舉（jǔ）措，對已完成地籍調查（chá）、繳清土地出讓價款等具備（bèi）不動產登記（jì）法（fǎ）定（dìng）條件的新供應土地，在交付（fù）土（tǔ）地的同時，辦理不動產登記並發放不動產權（quán）證書，助力用地單（dān）位盡早融（róng）資貸款和開工建（jiàn）設。在總結地方實踐（jiàn）經驗的基（jī）礎上，《通知》還鼓勵（lì）各地（dì）探索建立建設工程規劃許可（kě）豁免清單並提出底線（xiàn）要（yào）求。其中，在豁（huō）免條件上，要（yào）求不影（yǐng）響周（zhōu）邊利害關係（xì）人合法權益、不改變建（jiàn）築主體（tǐ）結構、不破壞景觀環境、保證公共安全和公（gōng）共利益；在項目類型上，限定為老舊小區微改造（zào）、城市公共（gòng）空間服務功能（néng）提升等微更（gèng）新（xīn）項（xiàng）目；在（zài）保（bǎo）障（zhàng）措（cuò）施上，提出（chū）要完善監管機製、“放”“管（guǎn）”並舉。此（cǐ）外，《通知》落實《國務院關於加快推進政務服務（wù）標準化規（guī）範化便利化的指導意見（jiàn）》要（yào）求，提出各地（dì）可區分項（xiàng）目類型、風險程（chéng）度（dù），探索（suǒ）建（jiàn）設工程規（guī）劃（huá）許可告知承諾製，進一步利企便（biàn）民。
加強規劃用地規範管理（lǐ）
一是依據規劃審批城鎮用地（dì）。為落實“項（xiàng）目跟著規劃走、要（yào）素跟（gēn）著（zhe）項目走”，《通知》規定報批城鎮用地農用地轉（zhuǎn）用和土地（dì）征收（shōu）應符合國土空（kōng）間總體（tǐ）規劃、詳（xiáng）細規劃和土地使用（yòng）標（biāo）準等要求，並按照《國土（tǔ）空間調查、規劃、用途（tú）管製用地（dì）用海分類指南》明（míng）確（què）土地規劃用途和建（jiàn）設項目用地類（lèi）型（xíng），旨（zhǐ）在引導地方充（chōng）分考（kǎo）慮實際（jì）用地需求報批城鎮用地（dì），既節約（yuē）集約用地，也避免建設（shè）項目因規劃依據不充分、規劃許可（kě）手續不完（wán）整而難以（yǐ）開工建（jiàn）設（shè）。二是（shì）分類規（guī）範建設工程設計（jì）方案審查（chá）。建設工（gōng）程設計方案是建設工（gōng）程規劃許可（kě）證的核心審查要素，但（dàn）各地對建（jiàn）設工（gōng）程設計（jì）方案的表（biǎo）達內容、審查要求不盡相同（tóng），這既對建設工程（chéng）規（guī）劃許可的權責界限造成影響（xiǎng），也（yě）不利於營（yíng）造公平高（gāo）效的審批環境。去年1月國務院辦公（gōng）廳下（xià）發（fā）《關於全麵實行行政許可事項清單管理的（de）通知》，提（tí）出持續推進行政許可標準化、規範化、便利化。為進（jìn）一步規範建設工（gōng）程（chéng）規（guī）劃許（xǔ）可，《通（tōng）知》再次重申（shēn）“詳細規劃—規劃（huá）條件—建（jiàn）設工程規劃（huá）許可”的規（guī）劃傳導和實（shí）施（shī）管理要求，強調將涉及安全、主要控製線（xiàn）、景觀風貌等管理要求作為（wéi）建（jiàn）設工（gōng）程設計方案的審查重點，並區分建築工程、交通（tōng）工程、管線工程三種項目類型明確審查內（nèi）容。三是優化鄉村建設（shè）規劃許可（kě）管（guǎn）理（lǐ）。針（zhēn）對鄉村規劃管（guǎn）理這一薄（báo）弱環（huán）節，《通知》從許可依據、審查內容等方麵提出具體要（yào）求（qiú）。《通知》強調村莊規劃（huá）是核發（fā）鄉村建（jiàn）設規劃（huá）許可證（zhèng）的依據（jù），一般性村莊可在縣或鄉鎮國土空（kōng）間規劃中形（xíng）成“通（tōng）則式”村莊（zhuāng）空間用途管製（zhì）規則，重點落實耕地和永久基本農田保（bǎo）護紅線、生態保護紅線、村莊建設邊界（jiè）、安全風險底線（xiàn）、曆史風貌（mào）保護控製線等，加強（qiáng）鄉村建（jiàn）設、風（fēng）貌管控（kòng）和環境整治等方（fāng）麵引（yǐn）導，隨鄉（xiāng）鎮國土空間（jiān）規劃依法報批後，作（zuò）為（wéi）鄉村（cūn）規劃管（guǎn）理的依據。《通知》還規定（dìng）了農村村（cūn）民住宅類項目的審（shěn）查內容，充分考慮鄉村建設項（xiàng）目實際，對農村（cūn）村民住宅、汙水處理（lǐ）設施、垃圾儲運（yùn）、公廁等簡易項目，鼓勵地（dì）方提（tí）供通用設計方案，簡化（huà）鄉村建（jiàn）設規劃許可的（de）審（shěn）批流（liú）程，提高審批效率，助力鄉村振（zhèn）興。
推動（dòng）用途管（guǎn）製全周（zhōu）期（qī）數字（zì）化管理
《通知》推（tuī）動以數（shù）字化改革助（zhù）力政府職能轉變，要求各地加快實景三（sān）維中（zhōng）國建設，豐（fēng）富時空信息（xī）數據供給，為用（yòng）途（tú）管製全周期數字（zì）化管理提供統一的時空數據基礎（chǔ）底板，推動國土（tǔ）空間現狀信（xìn）息（xī）、規劃信（xìn）息、管理信息有機融合（hé），促進用途（tú）管製供給與需求在時空上快捷、精準、智能（néng）匹配，為實現用途管製數（shù）字化管理提供高效支撐。同時，《通知》明確地方要依托現有信息平台和監管係統，實（shí）施國（guó）土（tǔ）空（kōng）間用途管製業（yè）務（wù）全（quán）周（zhōu）期數字化（huà）監管（guǎn），以高效（xiào）、公平（píng）、透明的監管倒逼規範審批、提升效率。《通知》還規定，有序推進規劃（huá）許可電子證照應用（yòng），強化規劃（huá）用地審批（pī）信（xìn）息共享，避免重複提交材料（liào），積（jī）極通過互（hù）聯（lián）網（wǎng）、手機APP等（děng）為行政相對人提供在線辦理（lǐ）等服務，降低企業（yè）和群眾的經濟成（chéng）本和時間成（chéng）本，提升服務（wù）質量。
