自然（rán）資源部有關司局負責人解讀《關於加（jiā）強國（guó）土空間生態修複項目（mù）規範（fàn）實施和監督管理的通知》
近日（rì），自（zì）然資源部辦公廳印發《關於加強國土空間生態修複（fù）項目規範實施和監督管理的通知》（自然資辦（bàn）發〔2023〕10號）。《通知》出台基於怎樣的背景（jǐng）？有（yǒu）哪些規範要求？地方推進國土空間（jiān）生（shēng）態修複項目實施（shī）要注意哪些問（wèn）題？圍（wéi）繞這（zhè）些問題，自然資源部國土空（kōng）間生態修複司負（fù）責（zé）人（rén）進行了解讀。
《通知》出（chū）台基於怎樣的背景（jǐng）？
近（jìn）年來，各地自然（rán）資源（yuán）部門針對（duì）退化、受損的生態係統積極組織開展（zhǎn）國（guó）土空間生態修複，對提（tí）升生態係（xì）統多樣（yàng）性、穩（wěn）定性、持續性和維護國家和地區生態安全等發揮了重（chóng）要（yào）作用。同時，通過審計、巡視、督察以及媒體曝光（guāng）、日常監管等發現，一（yī）些（xiē）地方在實施生態修複（fù）項目（mù）過程中（zhōng）存在責任主體不明確、前期工作不紮（zhā）實、監督（dū）管理不到位、項目實施進度滯後等問（wèn）題，甚至出現借生態修（xiū）複之名行開發之實、違法占地采礦等（děng）行為。
近日，自然資源部辦公廳印發《關於加強國土空間生態（tài）修複項目規（guī）範實施（shī）和（hé）監督管理的通（tōng）知》（自然資辦（bàn）發〔2023〕10號（hào），以（yǐ）下簡（jiǎn）稱《通知》）。據國土空間生態修複司負（fù）責人介（jiè）紹（shào），《通（tōng）知》從責任落（luò）實、問（wèn）題導向、項目成熟度（dù）、政策銜接等（děng）方麵綜合（hé）考慮，對項目的前（qián）期工作、實施管理、遵守法律法規、實施（shī）保障等重點（diǎn）環（huán）節提出針對性、規範（fàn）性要求（qiú）。
適用對象和（hé）範圍是什麽？
《通（tōng）知》明確，“就加強（qiáng）各級財政資金支持並由自然（rán）資源部門牽頭組織（zhī）實施的國土空間生態（tài）修複項（xiàng）目規範實施和監督管理”提出（chū）要求。
目前（qián）財（cái）政（zhèng）資金支持的國土空間生態（tài）修複項目主要包（bāo）括預算內投資和財政轉移支付兩大（dà）類，涉（shè）及不同行業主管部（bù）門（mén），其中預算內投資（zī）項（xiàng）目管理有一整套（tào）現行管（guǎn）理規範。綜（zōng）合考慮各（gè）方麵意見和結合當前管理實際需要，《通知》堅持“誰主管、誰負責（zé）”原（yuán）則，聚焦由（yóu）各級財政資金支持並由自然資源部門牽頭組織實施（shī）的國土空間生態修複項目規範實施和（hé）監督管（guǎn）理，目前主要包（bāo）括山水林田湖草沙一體化保護修複、曆史遺留礦山生態修複、海洋生態保護修複等工（gōng）程項目，著力提高項（xiàng）目的科學性（xìng）、規範性（xìng）、時效性（xìng），進一步有（yǒu）效（xiào）發揮財政資金示範效益（yì）。
如何紮（zhā）實做好財政轉移支（zhī）付（fù）資金支持（chí）的項目前期工作？
該負責（zé）人介紹，做好生態修複（fù）項目（mù）前（qián）期工作（zuò），提高項目（mù）成熟（shú）度，是確（què）保項目設立科學合理、項目實施順利有效的前提和基（jī）礎。項目實施中的大部分問題（tí）基（jī）本是由項目（mù）前期工作基礎相對較弱、成熟（shú）度較低（dī）等源頭性問題引發的。對此，《通（tōng）知》明確，預算內資金（jīn）支持的項目應按（àn）照已有規定，做好（hǎo）項目建議、可行性（xìng）研究、初步設計等前期工作；對財政轉移（yí）支付資金支持項目的（de）前期工作程序，《通知（zhī）》首次對（duì）三（sān）個環節和（hé）兩方麵（miàn）重要（yào）事項提出要（yào）求。
一是科學提出項目建（jiàn）議。要求各（gè）地依據國土空（kōng）間（jiān）規劃（huá）及生態保護修複相關規劃，針對本地區（qū）生態保護（hù）修（xiū）複存在的突出問題提（tí）出建議。其中，對涉及中央財政轉移支付資金（jīn）支（zhī）持的（de）項目（mù），已列入《全國國土空間（jiān）規劃（huá）綱要（yào）（2021~2035年）》《全（quán）國重要（yào）生態（tài）係統保護和修（xiū）複重大工程（chéng）總體規劃（huá）（2021~2035年（nián））》和國（guó）家（jiā）級（jí）相關（guān）專項規劃、行動計（jì）劃的，視為已同（tóng）意項（xiàng）目（mù）建（jiàn）議；對涉及地方各級（jí）財政資金（jīn）支持的項（xiàng）目，已（yǐ）納入本級國土空間規（guī）劃“一張圖”和生（shēng）態修複相關規劃的，視為已同意項目建議。
二是深（shēn）化項目可行性研究。要求各（gè）地紮實開展實地踏勘、調查評價、問題識（shí）別（bié）等，就修複（fù）模式、技（jì）術措施、實施保（bǎo）障等（děng）深入研究。其中，對涉及權屬和利益調整的（de），項目（mù）組織實施單位要與（yǔ）利益相關方協商並達成一致（zhì）意見；對涉及相關（guān）行（háng）政許可事項的，要分析評估項目獲得（dé）行政許可的可行性（xìng）。在此基礎上按照（zhào）有關技術規範要求編製實施方（fāng）案，並至少達到（dào）可（kě）行性研（yán）究深度。各地審查批準實（shí）施方案，要將項（xiàng）目成熟度作為重要審查內容，必要時可請（qǐng）有關方麵提供支撐材料。經批準的（de）實施方案作為確立項目的依據。
三（sān）是紮實開展項目工程設計。要求各地依（yī）據實施方案（àn）及（jí）相關（guān）批複文件，按照有關技（jì）術規範，明確各子項目具體實施範圍、內（nèi）容、規模（mó）、措施、標（biāo）準（zhǔn）等，編製投資概算（suàn），細化資金使用和績效目標（biāo）等。工程設計（或達到工程設計深度的實施（shī）方案（àn））按規定程（chéng）序報（bào）有（yǒu）關（guān）部門審（shěn）查同意（yì）後，作為項目建設的依（yī）據。
為提高項目成熟（shú）度，確保預算一（yī）經下達即能形（xíng）成實物工（gōng）作量，《通知》從強化項（xiàng）目評估（gū）論證、規範完成（chéng）開工前其他相關工作等兩方麵作出規定。要（yào）求各地加（jiā）強（qiáng）項目前期（qī）工作（zuò）各環節專家（jiā）論（lùn）證和公眾參與，鼓勵引入專業機構開展第三（sān）方技術評估論證，為項目決策（cè）提（tí）供支撐。對涉（shè）及用地（林、草（cǎo））、用海（島）以及需要開展（zhǎn）環（huán）境影（yǐng）響評（píng）價的，要（yào）在開工前按相關規（guī）定（dìng）完（wán）成審（shěn）批手續。《通知》還明確，開工（gōng）前各（gè）項準備工作情況和相關問題整改情（qíng）況要與項（xiàng）目資金安排掛鉤；涉及中央財政轉移支付資金支持的（de）項目，應符合項目申報和實施等（děng）有關要求。
強化項目實施過程管理（lǐ）應重點抓好（hǎo）哪些環節事項？
《通知（zhī）》就（jiù）強化項目實施管理，從建（jiàn）立（lì）落實實施管理製（zhì）度、規範（fàn）實（shí）施方案調整、規範工程驗收、做好後期管護等環節進行要求（qiú）。
一是建立並落實實（shí）施管理製度，加（jiā）強項目實施過程的監督和（hé）指（zhǐ）導，明確項目實施和管理責（zé）任主體，強化實施（shī）管理，探索（suǒ）開展監測評價和適應性管理。二是（shì）規範實施（shī）方案（àn）調整，對中（zhōng）央財政轉移支付資（zī）金支（zhī）持項目（mù），確（què）有必要（yào）調整實施方（fāng）案的，按（àn）照資金管理辦法等規定分類處置，不得邊審（shěn）批（pī）、邊施工；對地方財政（zhèng）轉移支（zhī）付資（zī）金支持項目，各地應參照作出具體規定（dìng）。三是（shì）規範開展項目驗收，按照“誰立項、誰（shuí）驗（yàn）收”原則，依據相（xiàng）關程（chéng）序和技術（shù）規範等組織實施，涉及地類變更、產權（quán）變化的要與國土變更（gèng）調查（chá）、確權登記等做好銜（xián）接（jiē），對中央財政（zhèng）轉移（yí）支付資（zī）金支持的（de）項（xiàng）目，由省級相關部門（mén）負（fù）責組織整體（tǐ）驗收。四是做好後期管護。
項目實施應遵守哪些（xiē）法律（lǜ）法規？
國（guó）土空間生態保（bǎo）護修複項目實施的技（jì）術性（xìng）、科學性（xìng）、政策性強，務必（bì）嚴格遵守法律法（fǎ）規。對（duì）涉及永久（jiǔ）基本農田保護紅線（xiàn）和生態（tài）保護紅線、資金使用等已有法律法規和（hé）政策規定的，做了重（chóng）申和明確（què）。特別（bié）是對涉及（jí）資源（yuán）利（lì）用（yòng）、用海用島等，作（zuò）出了（le）具體明確的細化規定。
準確把（bǎ）握（wò）合理利用（yòng）廢（fèi）棄土石料的政（zhèng）策邊界——
該負責人介紹（shào），2019年自（zì）然資源部（bù）出台《關於探索（suǒ）利用市場化方（fāng）式推進（jìn）礦山生（shēng）態修複的意（yì）見》（自然資規〔2019〕6號，以下簡稱6號（hào）文），2021年國務院辦公廳印發《關於鼓（gǔ）勵和支（zhī）持（chí）社會資本參與生態保護修複的意見》（國辦發〔2021〕40號），各地積極落實推動，湧現（xiàn）出一大批可複製可推廣的（de）典型經驗做法（fǎ）。同時（shí）也發（fā）現，一些地方在執行廢棄土石料政策方麵存在（zài）“跑偏（piān）”情況，需進一步（bù）厘（lí）清政策邊界。對此，《通知》細化明確了“合理利用廢棄土石料”的政策（cè）執行（háng）要求。
《通知（zhī）》強調，各地要準確把握6號文關於（yú）合理（lǐ）利（lì）用（yòng）廢（fèi）棄（qì）土石（shí）料的（de）政策。一是屬於縣（xiàn）級（jí）（含）以上地方（fāng）人民（mín）政府（fǔ）組織實施、責任人滅失的曆（lì）史遺留露天開采類（lèi）礦（kuàng）山生態修複（fù）項目，方可適用有關合理利用廢棄礦山土石料政策。二是（shì）必須（xū）在科學評估論證基（jī）礎上同步編製土石料利用方案（àn）和礦山生（shēng）態（tài）修複方案，方（fāng）案規定的（de）實（shí）施期限原（yuán）則上（shàng）不（bú）超過3年。三是方（fāng）案（àn）須經縣級人（rén）民政府同意，由縣級自然資（zī）源主管部門報市級自然資源主管部（bù）門審（shěn）查同意後實施。四是涉及（jí）剩餘廢棄土石料對外銷售的，必須由（yóu）縣（xiàn）級人民政府組織納入公共資源交易平台進行（háng）銷售（shòu），所得收（shōu）益納入本級人民（mín）政府財政賬戶，全部用於本地（dì）區生態修複，實行“收支兩（liǎng）條（tiáo）線（xiàn）”，確保國有資（zī）產不流失。
準確把握海（hǎi）洋生（shēng）態保護修複項目（mù）用海用島相關政策——
2019年（nián）以來，就海洋生態（tài）修複項目簡化用海審批手續（xù）事宜（yí），自然資（zī）源部先後在渤海三省一市以及廣（guǎng）東省（shěng）進行（háng）政策（cè）探索（suǒ），對於規範（fàn）海洋生態（tài）修（xiū）複（fù）項目用（yòng）海（hǎi）用島管理、推進（jìn）項目盡快（kuài）落（luò）地起到了重要（yào）作（zuò）用（yòng）。為響應沿海（hǎi）地區（qū）政策推廣訴求期盼（pàn），在係統總結（jié）渤海地區、廣（guǎng）東省實踐（jiàn）經驗（yàn）基礎上，依據海域使用、海島保（bǎo）護管（guǎn）理等法律規定，參（cān）照（zhào）海洋督（dū）察發（fā）現的問題，結合（hé）海洋生態保護修複項目具（jù）體工程措施特點，首次就海洋生態保（bǎo）護修複項目用海用島作了係統性（xìng）規定。
《通（tōng）知》明確（què），一是嚴禁借海洋生態保護修複（fù）之名（míng），變相實施、造（zào）成事實（shí）性填（圍）海或（huò）人工促淤，同時明確涉及灘塗（tú）高（gāo）程或濕地（dì）微地（dì）貌（mào）改造（zào）的（含沙（shā）灘補沙、植被種植等（děng）），不得將潮間帶、潮下帶改造為潮上帶。二是不得違背自然規律，采用人工幹預（yù）方式建設人造沙灘。三（sān）是生（shēng）態修複不得改變自然岸線的海岸形（xíng）態和（hé）生態功能，人工岸（àn）線生（shēng）態化（huà）建設（shè）應盡量（liàng）達到生態恢（huī）複岸線（xiàn）的認定標準。四是嚴格落實（shí）海島保護管理（lǐ）法律法規相關要求，明（míng）確嚴禁（jìn）實施各類違（wéi）反法律法規規定的（de）采石、挖（wā）海砂、采（cǎi）伐林（lín）木等破壞無居民海島（dǎo）的行（háng）為，嚴格限製（zhì）填海連島、嚴（yán）重（chóng）改變海（hǎi）島（dǎo）自（zì）然地形地（dì）貌等對生態環（huán）境有較大（dà）影響的（de）用島活（huó）動。
《通知》要（yào）求，一是對海洋生態保護修複項目中持續使用（yòng）特定海域的（de）排他性用海，如涉及海堤（含鎮壓層）、突堤（dī）、離岸（àn）堤（含（hán）潛堤）、棧橋、圍堰（含臨時圍堰）等構築物（wù）建設，人工魚礁、牡蠣附（fù）著礁等礁體投放、清淤（yū）疏浚等排他性（xìng）工程措施（shī），應辦理海域使用審（shěn）批手續或臨時海域手續；二是對涉及在無居（jū）民海島上開展建築物或設施建設（shè）等開發（fā）利用（yòng）活動（dòng）的，應（yīng）當依法依規（guī）辦理無居（jū）民海島開發利用（yòng）審批手續（xù）；三是為依法（fǎ）依規保障涉及（jí）臨時圍堰的修複工程（chéng）措施實施，明確不足3個（gè）月的臨時圍堰可辦理（lǐ）臨時海域使（shǐ）用手續（xù）；四是對海洋（yáng）生態保護（hù）修複（fù）項目中不足3個（gè）月（yuè）的（de）非排他性用海，如種植植被、互花米（mǐ）草清（qīng）理、進行沙灘（tān）人工補沙等無構築物（wù）、建築物或設施建設的非排他性（xìng）用海（hǎi）活動，以及拆除（chú）養殖池（chí）、構築物等不足（zú）3個月的臨時施工行為工程措施，依法依規無須辦理相應用海用島手（shǒu）續。
如何加強項目（mù）實施保（bǎo）障、推動製度落（luò）地？
該負責人指（zhǐ）出，《通知》針對性（xìng）、政策性很強，在總結各地工作實踐基礎（chǔ）上，基本對從（cóng）生（shēng）態修複項目（mù）前期（qī）工（gōng）作（zuò）到項（xiàng）目實施、後期管護等項目全（quán）生命（mìng）周期進（jìn）行了（le）規（guī）範要求（qiú），不僅強調對（duì）項目（mù）規範實施和嚴格管理（lǐ），也堅決要求防止各類違法違規問題發生（shēng）。考慮到（dào）各（gè）地情況的（de）差異（yì）性（xìng），《通知》要求各地結合實際，從完善管理（lǐ）機製、加強日常監管、建立問責機製、加強（qiáng）社會監（jiān）督等方麵，保障項（xiàng）目實施，推動落實有（yǒu）關規定要求。
《通知》要求，一是完善管理機製。各省（區、市（shì））要根據（jù）實際，製定本（běn）地區國土空間生態修複項目管理辦法，完（wán）善（shàn）項目（mù）管理製（zhì）度，明確各環（huán）節管理要求（qiú）。其中，中央財政轉移支（zhī）付資金支持的生（shēng）態修（xiū）複項（xiàng）目實行省負總（zǒng）責（zé）、市縣實施的責任（rèn）機製，承擔項目（mù）的地方應建立政府領（lǐng）導、部（bù）門合作、社會（huì）參（cān）與（yǔ）的工作（zuò）機製，明確牽頭單位（wèi），做好（hǎo）任務分工，統籌推進項目實施。二（èr）是強化（huà）日常監管。各（gè）地要充（chōng）分利（lì）用遙感、測繪（huì）、地質調（diào）查等技（jì）術手段，對生態修（xiū）複項目實施進度（dù）、效果（guǒ）等進行監督管理。要堅（jiān）持（chí）先規劃、後（hòu）實施，嚴（yán）格防範以生態修複名義違（wéi）法采礦、破壞耕地。要（yào）高度重視生態修複項（xiàng）目實施（shī）安全。三是建立問責機製（zhì）。各（gè）地要加（jiā）大監督問責力度，依法（fǎ）嚴肅查處，責（zé）令限期整改，探索建立失信懲戒機製，壓實項目勘察、設（shè）計、施工、監（jiān）理等單位和人員責任。其中，對生（shēng）態修複（fù）中的（de）形式主（zhǔ）義、形象工程、虛假（jiǎ）修複（fù）等行為，要及（jí）時通報和曝光（guāng）；對造成（chéng）嚴重損失（shī）、出現嚴重社會負（fù）麵影（yǐng）響的，要依法追究相關（guān）單位和人員責任。對以生態修複名義違法（fǎ）采礦、破壞耕地、違規銷售（shòu）采出礦產資源（yuán）或（huò）者超出批準的項目（mù）範（fàn）圍采挖礦（kuàng）產資源等（děng）違（wéi）法行為，要移交執法機構調查處理。四（sì）是加強社會（huì）監督。各地要建立健全項目公示製度，按規定（dìng）公開生態修（xiū）複項目基本信息及設計、施工、監理等單位信息，接受（shòu）社會監督。加強生態保護修（xiū）複科普宣傳教育，營（yíng）造（zào）良好社會氛圍。（中（zhōng）國自然資源報 王自堃）
